2004-02-03 李艳芳（中国人民大学）

　　环境要素作为一种典型的公共产品，其质量的维护除了政府进行积极、主动、有效地管理外，需要全社会的共同参与。发达国家的经验也表明，公众参与不仅是环境质量得以长久维持的内在因素，而且是监督政府、企业等履行环境管理和保护义务的有效的生力军和庞大社会力量。
　　正是认识到公众参与的积极意义，我国从20世纪70年代环境保护工作刚刚起步的时候，就强调环境保护要“依靠群众，大家动手”。经过20多年发展，无论是在环境立法、环境执法方面，还是在环境宣传教育方面，公众都发挥了积极的参与作用。同时，一些国际上比较认同的“草根”性的环境保护团体出现并活跃在环境保护领域。可以认为，我国公众参与环境保护事业已取得长足的进步。
　　但是，勿庸讳言，与发达国家相比，我国公众参与环境保护仍然存在不少的问题：
　　（1）社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。我国是一个拥有13亿人口的泱泱大国，但环境保护社团组织不过2000左右，这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织，真正由民间人士发起成立的自下而上的草根型民间组织寥寥无几，而且每个组织的会员人数最多也不过几千人，环境保护民间组织的资金数量更是有限。这与发达国家环境保护非政府组织数量之多、规模之大和资金之雄厚都有很大的差距。受非政府组织数量、规模、资金的影响，环境保护非政府组织在环境保护中的作用就显得十分有限，表现在公众中知名度、认同度不够，对政府的决策影响不大，对企业等对环境有较大影响的主体没有太多的制约，在维护公众环境权益上没有起到应起的作用，在国际环境保护事务中几近没有什么影响。
　　（2）从参与的内容来看，主要是参与宣传教育，对决策的参与重视不够。目前公众参与主要集中在参与宣传教育方面，利用各种节日（如“3·12”植树节、“4·22”地球日、“5·22”世界生物多样日、“6·5”世界环境日、“6·25”土地日、“9·16”世界臭氧日等）开展宣传教育，并举办和参加各种环境保护专题讲座、研讨会、培训班、文艺演出、展览，编写环境保护科普读物、杂志，利用新闻媒体进行宣传，组织环境保护先进人物的评选等，公众参与的领域尚未触及和延伸至对政府环境决策的参与。我们认为，公众在环境保护的宣传教育等微观层次的参与是十分必要的，但是将公众参与仅仅局限在这些领域，不将公众参与环境保护的范围拓展至政府决策等宏观领域，将极大地限制公众参与的层次和作用的发挥。
　　（3）从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》也强调：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”从这些规定可以看出，我们从立法上就将公众参与的重点集中锁定在对环境违法行为的事后监督，而缺乏对事前参与的重视。在实践中，公众也主要是针对污染、破坏环境行为，特别是当这些行为危害到自身利益的时候才会向有关部门讨个说法。事后的监督固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性，事前的预防更加重要，如果在事前能够充分发挥公众的聪明才智和公众对环境事务关心的热情，将会取得更好的效果。
　　（4）从参与的效果来看，流于口头的多，见诸于行动的参与不够。由于人们越来越认识到环境对人类生存质量的重要性，以及环境与人类其他财产价值的密切关联性，并且人们在一定程度上也意识到保护环境是每一个人应尽的责任，所以在口头上绝大多数人都认为应当保护环境，但是一旦落实到行动上，则不尽然。我国禁止一次性白色发泡餐盒的使用就是一个典型例证。虽然商家、消费者都认为应当禁止使用一次性发泡餐盒，并对国家已经禁止使用一次性发泡餐盒心知肚明，但在国家明确禁用一次性发泡餐盒很长时间之后，白色发泡餐盒依然大行其道的现象表明，人们往往并不将慷慨激昂的语言与见诸于行动二者进行等同。
　　（5）从参与的保障来看，政府组织的较多，制度性建设不够。我国的环境保护群众活动，大多是由政府支持、组织和发动，并没有真正形成制度。20世纪90年代中后期，国家虽然在新颁和修改的法律、法规如《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定，“环境影响报告书中应当有建设项目所在地有关单位和居民的意见”，《环境影响评价法》也对公众参与专项规划和建设项目的环境影响评价作了明确规定。但是这些规定，都太过原则，缺乏可操作性，如什么是“公众”、公众在环境影响评价的哪个阶段进行参与、参与的方式是什么、如何保障公众参与等一系列具体问题没有规定，再加上中国缺少公众参与的基础性条件———信息公开制度，使得中国的公众参与制度基本上还停留在“纸面上”。另外政府官员对公众的参与在观念上存在的障碍，也使得公众参与没有得到认真地贯彻执行。