2004-02-03 王南林（南开大学）

　　环境治理是建立在治理和善治理论基础上的对环境的宏观管理。它以强调公民社会、特别是非政府组织的作用为特征，认为不仅要利用政府的管理效能，还要发挥公众参与的作用，通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对环境问题的共同治理。世界上日益严重的环境问题表明，仅仅依靠市场干预和政府干预是无法从根本上解决环境问题的。因为，首先环境是一种公共产品性质极高的产品，它的许多要素，如空气、阳光、水等都具有一种非排他性及非对抗性的特征，不能阻却所有人共同使用，而且环境的污染所造成的后果也是由全社会来承担的。环境问题的外部性使市场自身无法解决环境的公共性问题；同时环境问题的极其广泛性和普遍性使得政府在进行环境管理时，不得不遇到成本太高、力量不足的缺憾。所以无论政府采用经济手段、还是行政方法，在管理过程中都会出现计划失灵、管理失灵和决策失灵的情况。更何况在国际社会中，由于缺乏统一的权力机构和领导，在跨国际的环境污染问题和全球性的环境问题的解决上更是困难重重。其次，环境问题从更深层次来看，是人类生活方式选择的结果，是人类不尊重自然的态度和道德观念所造成的。因此，环境问题的根本解决需要人类道德观念的转变和生活方式的改变，需要全球公民的自我做起和共同参与，如果社会公众都把环境保护看成仅仅是政府的事情，那么这样的环境管理是很难成功的。因此，环境问题的根本解决需要的是以政府和公众共同为主体的环境治理体系，而非仅以政府为主体的环境管理体系。环境非政府组织具有以下功能：
　　一、社会力量的整合功能
　　动员社会的力量、组织更多的民众参加到环境治理的群体之中，并成为环境治理的主体，是环境非政府组织在环境治理体系中的重要功能。越来越多的国家政府认识到环境非政府组织所具有的这一重要的作用。中国政府没有把环境非政府组织作为对政府的一个压力，而是作为一支保护环境的力量进行合作，把他们作为政府和社会公众之间的桥梁，发挥他们的作用。保护环境是全社会的义务，不光是政府的事情，需要动员全社会的力量来开展环境保护工作，所以政府非常支持、欢迎民间组织发挥更大的作用，来配合政府、支持政府、监督政府搞好环境保护工作。目前在中国，许多环境非政府组织以各种形式，动员公众参与环境保护活动。
　　二、上下沟通的合作功能
　　环境非政府组织十分重视与政府或政府组织的合作，这一点可以从联合国与非政府组织的合作中得到证明。最典型的事例是1992年联合国环境与发展大会，当时不仅有1400个非政府组织被接受参加正式会议，还有数以千计的非政府组织参加了同时举行的全球论坛。这次大会被评价为“反映出一次成功的官方与非政府组织之间的最密切的合作”。而且，联合国允许非政府组织以“顾问或咨询机构”身份进入联合国专门机构。在联合国项目投资上，越来越重视“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”，其中，非政府组织就是民众参与发展的主要组织形式。在1992～1996年联合国开发计划署总共实施的90个发展项目中，有80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目。为了更充分发挥联合国和非政府组织的合作作用，全球委员会在他们的报告（1994）中曾提出过一个旨在促进政府、国际组织与非政府组织之间合作的建议：即在联合国体系内召开一年一次的民间社会论坛。这个民间论坛的观点可以进入到联合国大会的辩论中去，并可以通过向研讨会提供信息和对结论施加影响来帮助大会做出决定。
　　三、公众意见的表达功能
　　由于环境非政府组织是公众自发建立的环境保护组织，因此他们天然地和公众具有密切的联系，也往往以代表公众的意见出面，表达社会公众对环境保护的观点。特别是当公民个人作为分散的个体、孤立地面对环境问题时，他们更需要团体力量的支持，更需要环境非政府组织的意见表达与呼吁。世界上很多国家的环境非政府组织在此方面都成绩斐然。香港的环境非政府组织在环境影响评价项目中反映公众参与意见方面就独具特色。
　　四、环境治理的监督功能
　　在环境治理中，非政府组织可以起到特有的监督功能。因为政府在环境管理中既是管理者、又是被监督者。政府必须按照自己的职责履行法定义务，政府的行为是否到位、是否合法，还需要公众的监督。对于企业来说，环境保护的社会监督更是不可缺少。企业作为市场主体，以追求利润最大化为宗旨，其外部不经济性始终存在。作为社会力量的主要代表，环境非政府组织在国家、地区和国际领域一直发挥着重要的环境监督作用。目前在国际环境保护领域中，很多全球环境监测网都是由环境非政府组织建设的。
　　五、自我参与的教育功能
　　环境非政府组织的活动与公众在参与中提高环境意识是一个互动的过程。公众环境保护意识的提高可以使他们更积极地参与环境非政府组织的活动，同时，公众在参与活动过程中也进一步认识和了解环境保护的意义，教育和提高了他们的环境保护意识。在环境非政府组织中，以环境教育为主要工作内容的组织占大部分。他们所开展的形式多样的、以公民自我参与为主的环境教育活动极大地提高了公众的环境保护意识。